Amalgamare ori transferul practicilor politice dubioase din raioane către primăriile amalgamate. Propuneri pentru reformarea administrației publice locale.

Legislația în vigoare, privind administrația publică locală (APL), a fost adoptată în diferite perioade, marcate de incertitudine, de confruntări ideologice, cînd societatea în Republica Moldova era dominată de factori politici ostili reformelor și autonomiei locale. Legea privind finanțele publice locale nr. 397 a fost adoptată la 16.10.2003, Legea pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind constituirea și funcționarea consiliilor locale și raionale nr. 457 a fost adoptată la 14.11.2003, Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435, Legea privind administrația publică nr. 436, Legea privind dezvoltarea regională nr. 438, au fost adoptate la 28.12.2006 - sfîrșit de an, toate în perioada conducerii comuniste, perioadă marcată prin antireforma administrativ teritorială, cu revenirea de la județe la raioane. 

După antireformă, permanent se discută necesitatea lichidării raioanelor, ca fiind structuri arhaice, ineficiente, excesiv de politizate, cu tradiții dubioase și inutile prin care partidele politice exercită presiunii asupra APL de nivelul unu. Necesitatea reformării APL în Republica Moldova este evidentă. Legislația și aplicarea legii trebuie să corespundă cu prevederile Cartei europeane a autonomiei locale, să armonizeze relațiile între autoritățile publice centrale și cele locale, între autoritățile deliberative și cele executive în special în domeniul gestionării finanțelor și administrării teritoriilor.

PAS-ul, venind la putere, a promis reformarea profundă a APL, care urma să înceapă cu lichidarea raioanelor, continua cu descentralizarea puterii și o autonomie locală largă, autentică. Dar în Republica Moldova orice partid, în cazul cînd cîștigă majoritatea în parlament, imediat abandonează promisiunile electorale și termină cu democratiția, nici PAS n-a făcut excepție. Modelul autoritar este atractiv, aparent mai efectiv și operativ, iar liderii politici nu au cultura politică necesară și ca regulă nu rezistă orgoliului de a fi adorați ca „cei mai iubiți și merituoși fii ai națiunii”, nu rezistă tentației de se îmbogăți pe măsura „meritelor” sale imaginate. APL, la fel ca și administrația publică centrală (APC), au preluat și continuăt practiciledubioase, moștenite de la guvernările precedente, precum politizarea banilor publici. Activitatea președinților de raioane și a consiliilor raionale se reduce la simularea democrației și distribuirea politizată a surselor, banilor publici pe criterii de clientelă. Continuă ignorarea opoziției, urmărirea, persecutarea persoanelor ce manifestă poziție civică principială, iar cancelaria de stat, inspecția financiară, CNA, procuratura sunt folosite în calitate de bîtă. Controalele, petrecute de aceste autorități în APL de nivelul unu de regulă rezultă cu procese penale care pot continua zeci de ani.

Reforma trebuie să fie complexă, axată pe tradiții, să țină cont de particularitățile vieții la țară, de specificul agriculturii, de climat, de fertilitatea solului, de durabilitatea efectului scontat și de prognoza cosecințelor. APL reformată urmează să implementeze, împreună cu APC politici și programe de revitalizare a satelor abandonate, care ar eficientiza și stabiliza economia țării, iar în perspectivă ar putea contribui la stoparea migrației peste hotare și urbanizării excesive a populației, la aplanarea problemei demografice. În țările occidentale deja se aplică măsuri pentru repopularea și revitalizarea localităților mici rurale, depopulate în rezultatul urbanizării. Și la noi se atestă creșterea concurenței între localități pentru sporirea numărului populației active, prin atragerea cetățenilor, investițiilor, industriilor. În loc să facă pubice intențiile concrete de reformare a APL, fără să ajusteze legislația, guvernarea a demarat amalgamarea administrativă a localităților, organizată/impusă prin președinții raioanelor, cancelaria de stat și primarii membri PAS. Viitorul raioanelor este incert. Ce-i aceasta, frica de viitoarele scrutine electorale, ultima suflare a raioanelor, ori transferul practicilor politice dubioase folosite în raioane către primăriile amalgamate artificial, voluntarist? Se face impresia că PAS prin această "amalgamare", abordează reforma APL premeditat simplist, primitiv, oportunist, în spiritul sfaturilor lui Niccolo Machiavelli, forțează evenimentele cu scopuri evidente:

- economisirea mecanică a alocărilor financiare de la centru către periferie prin lichidarea majorității primăriilor actuale;

- păstrarea raioanelor compromise, ori înlocuirea/coexistența lor cu primăriile amalgamate, dar de fapt nereformate și ineficiene, cu moștenirea funcției de instrument pentru influență politică;

- de a crea un mecanism mai eficient pentru controlul asupra administrației publice de nivelul unu, în principal asupra primarilor, care vor fi în număr considerabil mai mic, respectiv și mai ușor și mai ieftin de corupt și subordonat politic, dar și pentru influențarea campaniilor electorale. Hotarele noilor unități administrative teritoriale, rezultate din amalgamare, sunt configurate/croite de organizatorii amalgamării din timp și din interese discrete.

- înlocuirea primarilor în calitate de verigă în coruperea politica a localităților mici cu reprezentanții satelor în consiliile locale amalgamate. Principial, raportul președinte de raion față de primar se transmite la primar față de reprezentantul satului în consiliul local (dar care au competențe limitate și sunt mai predispuși influențelor politice).

Reformarea APL trebue să înceapă de la APC cu serviciile sale desconcentrate și decentralizate, urmată cu regiuni și continuată cu APL de nivelul unu. Guvernarea nu are politici coerente pentru dezvoltarea economică a țării și stoparea migrației, nu manifestă interes față de aceste probleme, dar de fapt nu dispune nici de mecanismul de promovare și implementare a politicilor sale către APL. Cancelaria și președinții de raioane de fapt sunt preocupați de intrigi și carieră. Este momentul de a privi critic la ceia ce reprezintă invenția postsovietică, instituția politizată cu atribuții ciuntite, precum este cancelaria de stat, extinsă în teritoriu, cu reprezentanții guvernului în fiecare raion. Nu este argumentată nici salarizarea președinților permanenți ai comisiilor electorale teritoriale de circumscripție. Să încerce cineva să afle, dar nu va afla, cu ce se ocupă de fapt aceste sinecuri cu funcții de demnitate publică, ce pregătire profesională au ele, dar și care este argumentarea și oportunitatea remunerării lor, fiind numiți/angajați în mod intransparent, de fapt servesc partidul. Este necesară întroducerea în legislația națională a instituției prefectului, în calitate de pildă pozitivă ne-ar putea servi practicile română și în deosebi cea franceză, care urmăreșc că o strategie decisă în capitală să fie aplicată uniform în toată țara. În acest context, ar fi valoroasă și studierea experienței Poloniei cu powiaturile și Wojewodatele sale, inclusiv în domeniul însușirii/absorbției banilor alocați de UE pentru proiecte investiționale. Consider oportună regionalizarea Republicii Moldova cu divizarea teritoriului în 3 regiuni administrative - regiunea de Nord, regiunea de Centru și regiunea de Sud, care să cuprindă teritoriile respective de pe ambele maluri ale rîului Nistru, inclusiv UTA Găgăuză. Această divizare este argumentată de sistemul de clasificări statistice internaționale UE, conform căruia Republica Moldova a acceptat și este divizată în 3 regiuni NUTS 2 cu populația de la 800 mii la 3 mln. cetățeni, regiuni comparabile cu regiunile europene (în conformitate cu capitolul 6 al Acordului de asociere dintre UE și Republica Moldova).

APL nu poate fi efectivă, nu poate reprezenta și satisface interesele cetățenilor săi, fără un cadru legislativ adecvat, fără profesionaliști și continuitate. Diferite țări caută modelele eficiente de guvernare. Secretarul localității și administratorul public, sunt două funcții ce se încadrează în puterea executivă și sunt soluția pentru asigurarea continuității și profesionalismului în APL. Administratorului public i se poate delega conducerea colectivului primăriei, elaborarea bugetul și funcția de ordonator principal de credite. Stabilitatea în funcție a secretarului localității, tot el și șeful cancelariei primăriei și secretarul consiliului, este argumentată doar atunci cînd competențele lui sunt stabilite clar și respectate. În primăriile mici din Franța și alte țări, acest secretar poate exercita și atribuțiile administratorului public. Secretarul localității și administratorul public, selectați cu participarea prefecturii, sunt funcții deosebit de importante, ținîndu-se cont de faptul că în funcția de primari pot fi alese persoane merituoase, dar fără pregătire suficientă în diversele domenii de competență a primăriei, precum administrația, contabilitatea, economia, mangementul, dreptul, cadastrul, cultura, sportul, tutela și alte. Primarul trebuie să se manifeste, în princpal, prin reprezentarea și protejarea intereselor cetățenilor din unitatea teritorială respectivă, elaborarea și promovarea politicilor publice locale. În Republica Moldova un primar, ce se conduce cu strictețe de interesul public, avînd competențe și adeseori obligații foarte diverse, complicate și resurse limitate, de la bun începutul mandatului devine vulnerabil în fața organelor de control. Se vehiculează, pe drept, că orișicărui primar care a exercitat funcția timp de jumătate de an i se poate deja intenta dosar penal. Această stare îl face vulnerabil la diferite abuzuri, la șantaj, la presiuni politice. În scopul protejării autonomiei locale, legislația moldovenească trebue modificată, după pilda Austriei, cu întroducerea prevederilor că controlul activității financiare a APL să fie încredințat comisiei consultative de revizie, care să fie prevăzută de lege și instituită obligatoriu în toate consiliile locale. Comisia de revizie, actualmente lipsește din Legea pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind constituirea și funcționarea consiliilor locale și raionale nr. 457 din 14.11.2003. Comisia de revizie trebue formată obligatoriu, cu reglementările respective, din membri partidelor ce se declară în opoziție. Organele statului cu dreptul de control ar trebui să fie monitorizate pentru a nu admite abuzuri, să li se ceară să fie binevoitoare, să contribue la prevenirea abaterilor de la lege și la corectarea erorilor depistate. În acest context ar trebui amplificat rolul prefecturii. În prezent se manifestă printre primării o goană, asemenea unei epidemii, inspirată și susținută de APC, o goană după finanțări din proiecte investiționale din surse extrabugetare, cu bani din bugetul de stat. Partea negativă constă în faptul ca această goană și respectiv investițiile au efecte ce limitează autonomia locală și anume:

- urmărește clientizarea, dependența nejustificată a APL de APC;

- contribuția cerută la aceste proiecte investiționalede poate absorbi bugetul local aproape în întregime, renunțîndu-se astfel la achiziții de bunuri și lucrări oportune și prioritare.

În acest context, este corect că guvernarea să cedeze mai multe venituri bugetelor locale, precum o face în UTA Găgăuză. Iar la realizarea proiectelor investiționale finanțate de stat, de importanță republicană și regională, anunțate de APC să nu se ceară contribuția de la bugetul local ca precondiție obligatorie, ori, în cazul cînd s-a cerut, aciastă contribuție sa fie returnată din bugetul republican. Fondul administrat în present de Ministerul Dezvoltării Regionale și Infrastructurii să fie descentralizat, iar Consiliile de Dezvoltare Regională cu ADR să aibă fondurile sale și competențele respective. Este necesar de a pune accentul pe reconfigurarea surselor care formează bugetele locale pentru că localitățile să primească mai mulți bani care în prezent vin prin intermediul diferitor fonduri de la centru și care de fapt se repartizează aproape tuturor cu elemente de interes public, dar care permit și coruperea electorală. În cazul că guvernarea declară că nu pot spori finanțele destinate bugetelor locale, s-ar putea acorda facilități, care ar micșora cheltuelile suportate de APL. De pildă, dacă APC nu poate transmite o parte din banii proveniți din încasarea TVA în bugetele APL, invocînd varii motive, ar fi rational ca bugetele locale să fie scutite de TVA (returnat TVA) pentru mărfurile achiziționate cu TVA, iar întreprinderile municipale să fie scutite complet de TVA, ori, cel puțin, pentru serviciile acordate de ele, mărimea TVA să fie micșorată la 8 %, la fel ca și pentru energia electrică, ori gazele naturale. Consider că dătorită specificului Republicii Moldova, în prezent este oportun de a păstra cît mai multe primării în spațiul rural cu excepția celor care au decis liber, cu consultarea cetățenilor să se lichdeze în procesul de amalgamare. Amalgamarea nu trebuie impusă, forțată. Economisirea mijloacelor financiare destinate APL poate fi făcută eficient și fără lichidarea primăriilor mici și reducerea numărului lor. Pentru aceasta este utilă experiența Franției, unde supravețuiesc primăriile mici cu număr redus de cetățeni, se înțelege că la discreția cetățenilor și a consiliilor locale, care decid că primarul să fie remunerat nu cu salariu de funcție, ci cu o îndemnizație și cu permisiunea de a-și păstra locul de muncă și sursele de venit de pînă la alegerea sa în funcția de primar, să fie angajat în afara APL cu condiția să nu fie în conflict de interese și să-i rămînă suficient timp pentru exercitarea atribuțiilor de primar. Asemenea primării pot avea și un număr redus de angajați, chiar și pînă la un singur angajat care este secretarul localității, el exercitînd și atribuțiile administraorului public. Dar pentru aceasta este necesară modificarea art.7 din Legea privind statutl alesului local nr. 768 din 02.02.2000 și art 19 din Legea privind declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17.06.2016, prin care primarului i s-a interzis dreptul de a munci, conduce o activitate economică, în timpul liber de exercitarea funcției de primar. Înterdicția actuală și sistemul de remunerare a muncii, au mai multe efecte negative precum;

- limitarea veniturilor unui primar și respectiv limitarea mărimii pensiei de vărstă;

- lipsa interesului de a candida la funcția de primar a persoanelor cu calități manageriale și morale deosebite, cu succese în activități economice, care au venituri mai mari decît veniturile primarului, limitate de lege;

- unii primari sunt tentați să-și asigure venituri suplimentare la salariul de primar prin procedee interzise de lege;

- în prezent, în primăriile mici, chiar și cu pînă la 500 locuitori, remunerarea primarilor, după mărimea salariului, este comparabilă cu remunerarea unui primar de oraș, care are de rezolvat sarcini incomparabil mai multe, mai mari și mai complexe, dar și mai multeresponsabilități. 

Astfel de primării care au și angajați, nu-și pot asigura supravețuirea financiară și sunt de fapt în faliment latent.

Rezumat privind viziunea mea asupra reformei administrației publice locale și propunerile:

1. De elaborat cadrul normativ și planurile de implementare a reformei APL. Amalgamarea forțată ar putea să provoace consecințe negative pentru viitorul satelor.

2. De început cu reformarea serviciilor desconcentrate și descentralizate, inclusiv a cancelariei de stat și cu instituirea instituției prefectului.

3. De ajustat repartizarea finanțelor publice, pentru a evita dependența exagerată a APL de APC.

4. De lichidat raioanele cu aparatul lor administrativ și de instituit 3 reziuni administrative: Regiunea de Nord, Regiunea de Centru și Regiunea de Sud. De descentralizat fondul de dezvoltare regională gestionat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Infrastructură, prin formarea fondurilor în competența Consiliilor regionale de dezvoltare.

5. De a acorda prin lege prioritate controlului intern, executarea acestui control să fie atribuită obligatoriu opoziției prin intermediul comisiilor de revizie a consiliilor locale și care să cuprindă achizițiile publice, gestionarea bugetului și a altor bunuri publice, în conformitate cu un regulament special de activitate, aprobat pentru comisiile de revizie.

6. Să fie modificată legislația ce se referă la APL:

- cu elaborarea cadrului normativ pentru amalgamarea binevolă a primăriilor;

- cu ajustarea remunerării primarului în dependență de capacitatea economiei locale și de mărimea bugetului APL, de volumul și complexitatea sarcinilor pe care le îndeplinește primarul;

- reeșind din principiul subsidiarității, să fie susținute localitățile mici, mai sărace, care nu s-au amalgamat și întări capacitatea lor de a asigura reprezentarea locuitorilor și implementarea politicilor locale, prin permiterea și recomandarea remunerarii primarului printr-o indemnizație stabilită de consiliul local cu posibilitatea păstrarii surselor de venituri pe care le-a avut pînă la alegerea lui în funcția de primar, cu dreptul de a munci, conduce o activitate economică în timpul liber de exercitarea funcției de primar, dacă nu se află în conflict de interese.

- cu introducerea funcției de administrator public și actualizarea statutului și competențelor secretarului localității, municipiului. Secretarul are rolul de pilon de legalitate al primăriei, respectiv trebuie restabilită atribuția (anulată) de avizare a legalității documentelor emise de consiliul local și primar. În obligațiile secretarului trebuie concretizate atribuțiile prevăzute de art. 39 lit. d) și o) din legea 436/2006 referitor la „asigurarea bunei funcționări a primăriei” și „administrează sediul primăriei și bunurile ei”, de inclus evidența și gestionarea patrimoniului UAT;

- de permis și recomandat primăriilor mici exercitarea atribuțiilor administratorului public de către secretarul localității;

7. Amalgamarea primăriilor de practicat în mod strict voluntar, cu consultarea cetățenilor și fără presiuni. Localitățile și comunele care n-au acceptat amalgamarea să fie susținute de stat, cu implicarea institutului prefectului, în stabilirea colaborării și cooperării intercomunitare și la delegarea serviciilor publice.

Gheorghe Răileanu

31.03.2026